我国经济进入到转型升级新阶段后，中心城市对经济发展的作用日益凸显。

根据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。

在此背景下，哪些城市将迎来利好?

突出中心城市作用

提高中心城市的综合承载和资源优化配置能力，是为了突出中心城市的引领作用。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经记者分析，中心城市是政治、经济、文化、医疗、交通等各个领域的中心，各种高端要素都集中在中心城市。当前，经济进入到转型升级新阶段，中心城市的作用更加突出。高端制造业、重大新兴产业、大企业一般都出现在中心大城市，这些大企业对上下游产业链、就业、人口集聚的带动作用是很强的。

去年以来，中央更是多次强调，要发挥中心城市、城市群的带动引领作用。

在去年的十九届中央第一轮巡视中，包括厦门、南京、哈尔滨、沈阳、大连、济南、青岛等副省级城市均被点名“引领带动作用不够”，措辞中提及“龙头作用不够”、“省会作用不够”、“中心城市作用不够”等。

2018年11月29日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(下称《意见》)发布，提出未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

《意见》提出，要以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。

今年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。要加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

今年8月6日，国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》。当月，中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》也正式发布。这两大一线城市都要加快先进制造业布局，也凸显了大都市在高端产业、新兴产业方面的示范效应。

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚教授对第一财经记者表示，大都市对经济发展和转型升级的作用十分突出。当前我国还有大量人口在农村，农村没法实现规模经济，服务业则主要在城市。他认为，应该取消限制特大城市人口规模的政策，重点发展以特大城市(包括超大城市以及准特大城市)为中心的大都市区，提高人口和经济活动集聚水平，助推新产业革命的发展以及脱贫攻坚、乡村振兴。

优化行政区划哪些城市迎来利好

要做大做强中心城市，一个很重要的途径就是优化行政区划设置。

例如，浙江省提出，要探索推行扁平化的行政管理体制，完善省管县体制机制，提高中心城市统筹资源配置能力，有序稳妥推动中心城市行政区划调整。

中心城市的行政区划调整，一般来说有两个途径，一个是城市行政范围内的区域调整，主要是将城市下辖的县(市)撤县设区，同时还有优化原有市辖区的调整。

最新的一个例子是，12月6日，青海省人民政府网站发布题为《国务院正式批准同意我省西宁市部分行政区划调整》的消息，称“近日，国务院正式批准我省调整西宁市部分行政区划，同意撤销湟中县，设立西宁市湟中区，以原湟中县的行政区域为湟中区的行政区域，政府驻地不变。湟中县撤县设区后，西宁市行政区划由原来的四区三县变为五区两县。”

广州珠江新城 林小昭/摄

当前四大一线城市北上广深以及天津、南京、武汉、厦门等强二线城市都已经进入到“无县时代”，杭州、济南、福州、青岛、郑州、成都等城市也纷纷将下辖的县(市)改成区，进而实现中心城市平台的扩大。

以杭州为例，2014年以来，富阳、临安先后撤市设区。浙江大学公共服务与绩效评估研究中心主任胡税根说，这些地方改区后，可以引进许多关联产业，无论是对杭州产业的支撑，还是吸引国际高端产业、智能产业、优势产业，进一步发挥信息经济的引领作用都有重要意义。

很多大城市也在优化内部市辖区的结构。有的城市原来的中心城区面积和人口总量较小，为了促进行政区的合理设置、精简机构，往往会将部分中心区进行整合。比如上海、北京、广州等大城市，在将周围郊县改区的同时，也将一些中心老城区进行合并。此外，像杭州等城市也存在市辖区“小的过小，大的过大”的问题，未来也可能进行优化。

在城市行政范围内进行区划调整的基础上，近年来，不少大城市将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入，扩大城市的发展空间。这是行政区划调整的另一个途径。

例如，2011年，通过“三分巢湖”，原地级市巢湖的居巢区、庐江县划归合肥;2016年，简阳市正式划归成都代管;2017年，西安代管了西咸新区;2018年12月，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。

未来还将有更多的中心城市向外扩张，尤其是行政地位更高的城市，包括直辖市、计划单列市和省会城市，都是人口集聚的重点。这些城市中，人口密度大、城市管辖面积较小的城市，很可能效仿济南、合肥的先例，实现扩围。

第一财经记者对33个重点城市的土地面积、常住人口数据进行梳理后发现，有15个城市的土地面积低于1万平方公里，其中上海、广州、南京、郑州、武汉等都低于1万平方公里，厦门、深圳、东莞、佛山和无锡都不足5000平方公里。

厦门市集美区一角 林小昭/摄

厦门以1699平方公里位居一二线城市土地面积倒数第一位。而深圳原有的土地面积也不足2000平方公里，在合并深汕特别合作区后，才达到2400多平方公里。但合作区毕竟距离深圳较远，中间还隔着惠州市，其发展仍较为滞后。深圳本土在扣除山体等生态控制区后，可发展的空间也就1000平方公里左右，经过几十年已日趋饱和。

厦门和深圳这两座计划单列市的土地面积如此之小，有历史原因，在未来优化行政区划设置的过程中，这两座城市向周边扩张的需求十分强烈。

其他面积低于1万平方公里的大城市，也不时有合并扩张的声音传出。比如武汉与鄂州合并的传闻就不曾间断。即使是超过1万平方公里的中心城市，未来也有可能继续做大，比如西安仍有可能合并周边一些地区。

专家指出，目前跨城市协调的成本还是比较高的，通过行政区划调整，可以迅速改变这种不足，让大城市有更大的发展空间，提高经济运行效率，增强大城市带动经济发展的能力。

赵坚认为，我国应取消严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策，增加大都市区特别是核心城市的人口密度，进行资源空间配置的供给侧结构性改革，充分发挥特大城市发展第二、第三产业的潜力，进一步提高排名前100位城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，使大都市区成为经济增长的发动机。